Центр исследований международных институтов

Экспертное мнение

БРИКС в системе глобального управления

03 Ноября2017
БРИКС в системе глобального управления

БРИКС – один из институтов глобального управления. Система глобального управления – сложный феномен, и существуют различные подходы к интерпретации данного термина. В частности, под системой глобального управления понимаются:

• многоуровневые сетевые отношения и взаимодействия для управления различными сферами и связями между ними;

• формальные и неформальные механизмы, которые обеспечивают порядок и стабильность в постоянно меняющемся мире – широкий диапазон международного сотрудничества без мирового правительства;

• совокупность законов, норм, политик и институтов, которые определяют, составляют и являются связующими звеньями в отношениях между гражданами, обществами, рынками и государствами в международной системе - субъектами и объектами осуществления международной общественной власти.

Исходя из предложенных определений, важнейшее место в системе глобального управления занимают многосторонние институты, встречающиеся на уровне лидеров (summit institutions), или институты клубного типа. Многосторонние институты высшего уровня – институты, которые, как правило, характеризуются ограниченным членством, относительно низким уровнем бюрократии, гибкостью форматов взаимодействия, опорой на принципы консенсуса в принятии решений и добровольности их исполнения. Регулярные встречи глав государств и правительств для координации позиций по широкому кругу вопросов международной, региональной и национальной политики являются вершиной (summit) таких институциональных образований, включающих достаточно большое количество акторов взаимодействующих по сложившимся процедурам на двух уровнях: национальном и международном.

Обязательства, зафиксированные в коллективных документах таких институтов, не являются юридически обязательными для исполнения, имплементация решений стимулируется взаимными ожиданиями и давлением со стороны партнеров. Примерами подобных институтов в глобальном и региональном управлении являются «Группа семи/восьми», «Группа двадцати», БРИКС, АТЭС и другие. Диалог лидеров для определения направлений коллективных действий, выработки общих решений, исполнения принятых обязательств, развития глобального управления и решения задач политического управления на национальном уровне составляет суть и определяет уникальный характер многосторонних институтов высшего уровня. В основном многосторонние институты высшего уровня были созданы для преодоления экономических и политических кризисов, и БРИКС не является исключением.

Хронология БРИКС включает два цикла председательств. Изначально концепция БРИК была сформулирована в 2001 г. Дж. О’Нилом из Goldman Sachs. Однако сама идея объединения стран с быстрорастущей экономикой зародилась еще в начале 1990-х годов в России в форме «стратегического треугольника» России, Индии и Китая (РИК). В дальнейшем концепция получила развитие с созданием ШОС во главе с Россией и Китаем. БРИКС же впервые возник в близком к существующему формате как встреча министров иностранных дел Бразилии, России, Индии и Китая на полях открытия сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2006 г. Первая встреча лидеров БРИК состоялась на полях саммита «Группы восьми» и Форума ведущих экономик на острове Хоккайдо 9 июля 2008 г. На этой встрече было согласовано проведение отдельного саммита БРИКС в следующем году.

Первый саммит БРИК состоялся 16 июня 2009 г. в Екатеринбурге после двух крайне успешных саммитов «Группы двадцати», прошедших в ноябре 2008 г. и апреле 2009 г. В дальнейшем лидеры стран БРИКС продолжили практику проведения ежегодных саммитов (в первые годы существования форума, как правило, весной). Начиная с 2011 г. они также стали проводить встречи на полях саммита «Группы двадцати», проходящего в осенний период.

На втором самостоятельном саммите в состав БРИК была принята Южно-Африканская Республика, дебютировавшая в качестве полноправного участника объединения на третьем саммите в Санье (2011 г.) и принявшая пятый саммит в Дурбане в 2013 г. В рамках БРИКС вскоре сформировался широкий круг различных форматов встреч на министерском и других уровнях. Отдельные встречи министров иностранных дел начались в 2006 г., министров финансов – в 2009 г., министров сельского хозяйства и здравоохранения – в 2010 г., торговли – в 2011 г., министров образования и науки, министров, ответственных за технологическое развитие и инновации, – в 2013 г., министров окружающей среды, министров промышленности и министров связи – в 2015 г. Таким образом, политический клуб, занимающийся вопросами мира и безопасности, превратился в экономическое и социальное объединение.

Рассмотрим основные вехи становления БРИКС и важнейшие результаты каждого из саммитов.

Значимым достижением первого саммита объединения в Екатеринбурге стало принятие Совместного заявления по глобальной продовольственной безопасности и выступление стран БРИКС с согласованными предложениями по реформе ООН. В 2010 г. саммит прошел в столице Бразилии г. Бразилиа. Основными темами встречи лидеров стали преодоление глобального экономического кризиса, а также усиление влияния развивающихся стран и стран с формирующейся рыночной экономикой в МВФ и Всемирном банке.

Саммит 2011 г. в китайском городе Санья ознаменовался присоединением ЮАР к форуму в качестве полноправного члена. Важной темой практической части повестки саммита стало развитие сотрудничества с использованием национальных валют. На саммите 2012 г. в Нью-Дели, Индия была впервые озвучена идея создания Нового банка развития (НБР). Лидеры уделили значительное внимание проблемам вооруженного конфликта в Сирии и ядерной программе Ирана. В 2013 г. на саммите в Дурбане (ЮАР) был продолжен диалог о создании НБР. Прошла встреча лидеров БРИКС с главами африканских государств. Кроме того, были подписаны соглашения о сотрудничестве в сфере «зелёной» экономики, софинансировании инфраструктурных проектов в Африке, приняты решения о создании Делового совета БРИКС и Консорциума экспертных центров стран БРИКС.

В 2014 г. встреча лидеров состоялась в г. Форталеза, Бразилия. В ходе саммита были подписаны Соглашение об учреждении Нового банка развития и договор о создании Пула условных валютных резервов. Также прошла встреча лидеров БРИКС в расширенном формате – с участием глав государств Южной Америки. Второй в истории России саммит БРИКС в Уфе в 2015 г. положил начало работе НБР. Также была принята Стратегия экономического партнерства БРИКС, ориентированная на укрепление практического взаимодействия в рамках «пятерки». Встреча в расширенном формате прошла с участием лидеров стран ЕАЭС и ШОС.

Саммит 2016 г. в Гоа, Индия был посвящен обсуждению Повестки в области развития до 2030 года, вопросам борьбы с терроризмом и межстрановых социальных и культурных контактов. Девятый саммит состоялся в китайском г. Сямэнь. Был продолжен диалог по вопросам экономического партнерства, содействия развитию, реформе международной финансовой системы, координации пяти стран в международных организациях, развития контактов в сфере образования, спорта и культуры. Важными пунктами повестки саммита стали вопросы технологического развития и цифровой экономики. Юбилейный десятый саммит БРИКС пройдет в 2018 г. в ЮАР.

Остановимся подробнее на форматах взаимодействия в рамках БРИКС. Помимо ранее упомянутых ежегодных встреч лидеров (саммитов) и неформальных встреч «на полях» саммитов «Группы двадцати», регулярно проходят встречи шерп и су-шерп для обсуждения текущей повестки и подготовки к встречам лидеров.

Следующим уровнем являются встречи министров. На сегодняшний день состоялось более 100 таких встреч. Основные из них – встречи министров финансов (около 20), иностранных дел (15), здравоохранения (12), сельского хозяйства (6), торговли (6), образования (4), труда и занятости (4), окружающей среды (2), связи (2), чрезвычайных ситуаций (2), промышленности (1). Кроме того, на постоянной и регулярной основе проводят встречи постоянные представительства пяти стран при ООН в Нью-Йорке, при международных организациях в Женеве, в Вене и при ЮНЕСКО в Париже. Техническая составляющая взаимодействия в рамках БРИКС включает встречи рабочих и экспертных групп по самому широкому спектру вопросов.

Также, как уже упоминалось, налажено взаимодействие БРИКС в формате аутрич с другими акторами: с третьими странами (начиная с 2013 г.), а также с бизнесом, гражданским обществом, профсоюзами, экспертным сообществом, молодежью.

Роль БРИКС в глобальном управлении: функции, приоритеты, взаимодействие с международными институтами

Многосторонние институты высшего уровня осуществляют функции глобального управления: обсуждение, определение направлений действий, принятие решений, исполнение решений и развитие глобального управления. Эти функции характерны и для БРИКС. Под обсуждением понимается личное общение представителей стран БРИКС, результаты которого находят отражение в коллективных документах. Определение направлений действий – это коллективное утверждение общих принципов, норм и рекомендаций. Принятие решений рассматривается как согласование выполнимых, четких коллективных обязательств с достаточной степенью конкретики, обязательности исполнения и делегирования полномочий. Под исполнением решений понимается реализация действий, соответствующих коллективным обязательствам. Развитие глобального управления понимается как способность БРИКС использовать другие международные институты и создавать свои собственные институты в качестве механизмов глобального управления.

Важнейшей из указанных функций является принятие решений, то есть согласование обязательств. Обязательства, зафиксированные в коллективных документах, не являются юридически обязательными для исполнения, имплементация решений стимулируется взаимными ожиданиями и давлением со стороны партнеров. Согласно определению, обязательство представляет собой отдельное, специфичное, выраженное публично и на основании общего согласия заявление намерения, обещание участников саммита, что они будут предпринимать действия для достижения или движения к определенной позитивной цели. Примеры обязательств БРИКС:

• Мы согласились создать Новый банк развития (Этеквинская декларация).

• Мы заявляем о нашей приверженности сокращению цифрового и технологического разрыва, в частности между развитыми и развивающимися странами (Декларация саммита в Гоа).

Начиная с саммита 2011 г. в Санье Институт международных организаций и международного сотрудничества НИУ ВШЭ, а затем Центр исследований международных институтов РАНХиГС совместно с Университетом Торонто (Канада) осуществляют мониторинг исполнения странами БРИКС обязательств, принятых в рамках саммитов. В мониторинге используется следующая система оценки:

• +1 – полное исполнение;

• 0 – частичное исполнение;

• -1 – неисполнение.

Третьим важнейшим элементом контент-анализа документов БРИКС является определение моделей взаимодействия с другими международными институтами. Четыре академических подхода выделяют наиболее характерные модели такого взаимодействия: управление в союзе с многосторонними организациями; управление через многосторонние организации; управление вопреки многосторонним организациям и управление без многосторонних организаций.10 Применительно к БРИКС используются примерно соответствующие им модели «каталитического воздействия» (стимулирование или поддержка изменений и реформирования международных организаций), «ядра, влияющего на систему» (определение нового направления действий для других организаций) и «параллельного управления» (создания собственных механизмов).

БРИКС в основном взаимодействует с международными институтами по модели «каталитического воздействия», например с ООН:

• Мы вновь заявляем о необходимости всеобъемлющей реформы Организации Объединенных Наций, и в частности, ее Совета Безопасности, в целях обеспечения его большей представительности и эффективности (Уфимская декларация) и «Группой двадцати»:

• Страны БРИКС готовы содействовать достижению провозглашенной «Группой двадцати» цели увеличения нашего коллективного ВВП в течение ближайших пяти лет более чем на 2% по сравнению с траекторией роста, определяемой нынешней политикой (Форталезская декларация).

Для БРИКС также характерно взаимодействие по модели «параллельного управления». Это обусловлено многообразием собственных институтов и механизмов координации. Например, в период российского председательства в 2015 г. были приняты решения о создании и продолжена работа в рамках Нового банка развития, Пула условных валютных резервов, Инициативы по укреплению сотрудничества в области прав интеллектуальной собственности, Системы обмена базовой сельскохозяйственной информацией и целого ряда платформ: для развития сотрудничества в области электронной торговли, для обмена наилучшими практиками и продвижения экологически чистых технологий и ноу-хау, совместной научно-исследовательской и инновационной платформы, а также рабочих групп по антикоррупционному сотрудничеству, вопросам сотрудничества в области ИКТ, социально значимым рынкам в части конкурентной политики, борьбе с наркотиками, вопросам охраны окружающей среды, энергоэффективности.

В целом можно отметить, что все более очевидным становится выбор БРИКС в пользу моделей «каталитического воздействия» и «параллельного управления». При этом формирование собственных институтов не означает стремления БРИКС к замене старых многосторонних организаций на альтернативные: развитие внутренних механизмов координации идет параллельно наращиванию взаимодействия с профильными международными организациями. В будущем можно прогнозировать постепенное включение в практику взаимодействия БРИКС с международными организациями определения нового направления действий для них и передачи им соответствующих мандатов.

Данные по динамике функций и приоритетов глобального управления в дискурсе БРИКС, уровне исполнения обязательств и взаимодействии с другими международными институтами позволяют оценить место и роль объединения в системе глобального управления. Очевидно, что за относительно короткий период форум БРИКС превратился в значимый институт глобального управления с широкой повесткой, который уделяет все больше внимания согласованию и исполнению конкретных решений и стремится к активному участию в решении ключевых международных проблем как за счет налаживания взаимодействия с другими институтами, так и путем создания собственных альтернативных механизмов координации и сотрудничества.

Успешное будущее БРИКС будет в значительной мере зависеть от полноты использования возможностей повышения значимости и легитимности в системе глобального управления, среди которых дальнейшее становление НБР; функционирование Пула условных валютных резервов; общность позиций пяти стран по ключевым вопросам, таким как реформа мировой финансовой системы; дальнейшая институционализация сотрудничества; потенциальное взаимодействие с международными институтами по модели «ядра, влияющего на систему»; возможное расширение, разговоры о котором не утихают уже несколько лет, а на текущем этапе – эффективный диалог с другими странами в формате «БРИКС плюс».

В то же время, БРИКС придется столкнуться с рядом вызовов, среди которых различие национальных интересов пяти стран во многих сферах; трудности согласования единой позиции в некоторых «чувствительных» сферах; геополитические противоречия (например, между Китаем и Индией); вероятное чрезмерное расширение повестки дня и рост количества форматов взаимодействия, ведущие к их размыванию, и, опять же, возможное расширение, которое, в зависимости от количества и качества новых членов может нести как выгоды, так и риски. Сможет ли БРИКС еще больше укрепить свои позиции в системе глобального управления во «второе золотое десятилетие» своего существования, покажет время.

Автор: Андрей Шелепов, научный сотрудник ЦИМИ РАНХиГС (Стенограмма выступения в «Школе БРИКС», организованной Национальным комитетом по исследованию БРИКС, – июль 2017 г.)

Контакты

СПРАВОЧНАЯ СЛУЖБА



Многоканальный телефон:
+7 499 956-99-99

E-mail:information@ranepa.ru
ПРИЕМНАЯ КОМИССИЯ
119571, г. Москва,
Проспект Вернадского, д. 84
Бакалавриат и специалитет:

Часы работы: 10.00 – 17.00
+7 499 956-99-99 (многоканальный)

Магистратура:
Контакты приемных подкомиссий факультетов/институтов Академии
ПРЕСС-СЛУЖБА
119571, г. Москва,
Проспект Вернадского, д. 84, к. 2





E-mail:press@ranepa.ru
Гостинично-жилой комплекс
119571, г. Москва,
Проспект Вернадского, д. 84, к. 2

Телефон:+7 499 956-00-44+7 495 434-33-25

E-mail: reserv@ranepa.ru

Президентская академия – национальная школа управления